文/程跃华[1] 梁结文[2]

摘要：三聚氰胺奶粉事件赔偿基金在万众期待中成立了，但却没有收到预期的良好效果，反而遭到了各方的质疑。针对这些质疑，笔者分析出主要原因在于基金的资金来源不完全合理、受害人的赔偿标准不合理、信息披露不够全面及时等。在本文中，笔者参考了外国的经验，结合我国的国情和公共卫生事件的特点，提出了相关的建议。另外，笔者还认为应当由国家负担、医院组织开展免费的三聚氰胺潜在受害人群排查活动，以完满解决三聚氰胺奶粉事件。

关键词：基金；赔偿；三聚氰胺；公共卫生事件

Discuss on Compensation Fund of Melamine Milk Powder

Cheng Yuehua  Liang Jiewen

          Abstract: Compensation fund of melamine milk powder was established in highly anticipated, but it didn't receive a good result as expected. Instead, it was called in questions. According to these questions, the author analysed the main reason as follow: capital of fund source was not entirely reasonable, standard of victim compensation was not reasonable, and information disclosure was not in time and comprehensive. In this paper, the author referenced the foreign experience, and combined with the situation of our country and the characteristics of the public health event, than put some forward suggestions relevantly. In addition, in order to solve the events of melamine milk powder successfully, the author also believed that free regularly crowd activities for melamine potential victims should be organized by hospital and paid by the State.

Key words: fund; compensation; melamine; public health event

    三聚氰胺奶粉事件已经过去数年，最近关于该事件的赔偿问题再一次引起社会各界的强烈关注。今年五月底，乳协在其官网上公布了三聚氰胺奶粉事件的医疗赔偿基金的管理及支付等情况：由有关责任企业出资筹集了总额11.1亿元的赔偿金。该赔偿金的用途主要有两方面，一是设立2亿元医疗赔偿基金，用于报销患儿急性治疗终结后、年满18岁之前可能出现相关疾病发生的医疗费用；二是用于发放患儿一次性赔偿金以及支付患儿急性治疗期的医疗费、随诊费，共9.1亿元。[3]此消息一出，立即引起了社会各界的众多关注和质疑，特别是对其中医疗赔偿基金的管理问题。以下笔者将结合国外的相关经验，针对现实中的质疑，发表一下对本次三聚氰胺奶粉赔偿基金的一些看法。

一、公共卫生事件及其赔偿基金的成立具有合理性

    公共卫生事件及赔偿基金，在国外早有先例。日本有类似的“毒奶粉”事件[4]——1955年8月24日，日本著名的乳制品企业森永公司误将有毒化合物（俗称砒霜）当做乳质稳定剂添加到了奶粉中，导致不幸死亡的婴儿就达130名。对于该事件的赔偿，森永公司当即支付了慰问金，企图就此了断。迫于受害婴儿家属施加的压力，当时的日本政府出面处理该事件，但受害者及其家属对处理结果感到明显不公。砒霜婴儿的父母们因而成立了“森永奶粉中毒儿童保护会”进行维权。经过十多年的抗争，最终“保护会”、厚生省和森永公司决定，由森永公司出资成立受害者恒久救助组织“光协会”。该协会的主要职能是代表受害者对此后发生的损害，和企业谈判赔偿问题。根据协会制定的标准，依照受害程度的不同，受害者每月可获得6 万到7 万日元不等的救助金。此后的35 年间，森永公司已经累计支付410 亿日元的救助金，而且赔偿费用仍在不断发生中。

    由于公共卫生事件涉及的受害者众多，社会影响较大，普通的民事侵权赔偿救济方式耗费时日和人力，难以迅速地解决众多受害人的后续治疗和赔偿问题，所以对于受害者的赔偿问题难以通过普通的“一对一”民事侵权赔偿救济的方式解决。从日本的经验来看，对于公共卫生事件受害者赔偿问题的解决，以基金形式进行救济，具有良好的效果。笔者认为，建立赔偿基金，具有明显合理之处：一、可以保证赔偿资产的稳定性，保障受害者的求偿权真正实现，而不因某些侵权企业缺乏足够的赔付能力或通过破产来逃避巨额的赔偿款（如“齐二药假药事件”中齐齐哈尔第二制药有限公司在事件解决前便“迅速”被宣告破产）；二、可以通过专业、强大的力量去帮助通常情况下处于弱势群体的受害者与侵权企业进行抗争和衡平双方的利益；三、基金的建立对于维护和促进行业的利益、打破行业“潜规则”具有不可忽视的作用；通过基金的形式把责任和风险分配至行业内的每个企业头上，增强其“一荣俱荣、一损俱损”的意识，使之相互监督，以达到良性竞争的局面；四、从维护社会稳定的角度来说，将公共卫生事件通过规范、有效的基金及相关制度解决，可以缓和社会矛盾，减少社会不稳定因素，能更好地体现“公平”、“正义”、“和谐”的基本社会价值取向。

二、三聚氰胺奶粉事件赔偿基金的资金来源不完全合理

    赔偿基金涉及的领域范围很广，除了本次涉及的公共卫生事件外，环境侵权、国际油污损害、道路交通人身损害、医学和药学等领域，均有可能涉及。其中在药学领域，德国、日本及美国的药害救济制度经过三十多年的实践，经验相对比较成熟，值得本次三聚氰胺奶粉损害赔偿基金借鉴。

    在赔偿基金来源问题上，德国的做法是主要由药品生产者提供，药品生产者向保险公司投保责任险，药品生产者与金融机构约定由后者承担赔偿责任，以免除赔偿义务人的赔偿责任或对赔偿义务人提供保证。日本则主要由药品生产者通过一般捐款和附加捐款的方式进行。其中一般捐款是以药品生产者上一年药品销售量为基础，与厚生省所规定的基础交易额捐款率计算所得金额为捐款额；附加捐款是根据“医药品机构”上一年度所决定支付的救济金加以计算。同时，国家对该机构的事务费用进行一定的拨款补助。美国的做法也是由药品生产者按照其药品价格和市场占有率给付风险金。也有国家采取保险的形式，由药品生产者根据其市场占有率来支付保费，如瑞典。[5]

本次三聚氰胺奶粉损害赔偿基金，基本是由相关责任企业出资筹集的,据相关上市企业年报显示，广州雅士利集团与其下属生产商山西雅士利乳业、施恩婴幼儿营养品共支付6120万元（如非特别说明，以下单位均为人民币），伊利支付4463.33万元，圣元乳业年报也显示支付款项230万美元(约合人民币1564万元)，蒙牛乳业支付997万元，光明乳业支付404.7万元。[6]根据国家质检总局公布的检查结果显示，全国共有22家企业生产的奶制品含有三聚氰胺。其中三鹿集团因每公斤奶粉中的三聚氰胺含量高达2563毫克高居于榜首，其赔偿额高达9.02亿元；但具体该基金在考虑三聚氰胺含量的同时是否考虑了各企业奶粉的市场占有率，没有公开的信息资料。

    笔者认为由企业赔偿款作为赔偿基金的唯一来源的做法是不完全合理的。因为单从这样的途径收集到的赔偿款项毕竟是有限的，而且有的企业因为破产等原因，实际上根本无力支付赔偿款。正如本次三聚氰胺奶粉事件中，三鹿集团在事件发端不久便宣告了破产，赔偿款9.02亿实际上是由石家庄市政府支付的。由于本次事件影响较大，受到了中央的高度关注，迫于各方的压力石家庄市政府不得已而为之。当然石家庄市政府在该事件里也负有不可推卸的责任，但责任企业破产了、政府主动或被动地承担起赔偿责任的事件的发生率毕竟还是极少的。再说，以行政资产赔付受害者的损失，虽然保护了受害者的权益，但全部以纳税人的钱去为责任企业的违法行为“买单”的做法缺乏合理性，也给国家财政增添了负担。

    当然，从社会和谐的角度说，政府代替无赔偿能力的责任企业承担责任，对公共卫生事件的解决还是利大于弊的。而在更多的公共事件中政府是“撒手不管”的；有的甚至为了保护地方利益，更是主动以行政手段干涉民事侵权的处理。正如在上文提到的“齐二药”事件中，笔者推测，当地政府存在积极介入和推进“齐二药”的破产程序的嫌疑，在赔偿问题上更是消极应对。即便法院的终审判决使受害者能够实际得到赔偿，但受害者在旷日持久的求偿之路上耗费的心力确是无法弥补的，更别提那些根本无法获得赔偿的受害者了，同时在该事件中，是当事医院承担了替代责任。在公共卫生事件中已经历了不幸的受害者，岂可让他们因为赔偿问题承受第二次的伤痛呢！

    由于公共卫生事件的特殊性，赔偿基金的来源不宜按照一般民事侵权“谁行为谁负责”的做法，而应当由相关行业的企业共同担负，以分散个别责任企业的赔偿风险和压力，并能保证受害者的损失得以最大限度、最为及时地弥补。“一个健全的社会，不仅要有公平的利益分配制度，而且要有公平的损失分配制度” [7]。对于营利性企业来说，在其享有收益权的同时应当负有相应的行业风险和损失承担义务。参照国外的经验，笔者认为该赔偿基金的来源应当由三部分组成：一、国家责令强制相关行业的全部企业（如本次事件中则由乳制品生产企业）以风险金的形式投入基金，按照“谁受益谁负责”的原则，该风险金按产品年销售额或者市场占有率的一定比例提取；这是基金来源的主要部分，也是企业承担社会责任的要求和体现；二、公共卫生事件中罚没款项的转移部分，应当将对责任企业的行政罚款在上缴国库后，抽取一定的比例转移至赔偿基金；三、政府投入，这是政府履行公共管理职责的要求；四、社会捐助，鼓励社会各界关注并支持公共卫生事件。行业协会（如乳协）应当在基金的资金筹集中发挥好牵头、组织和引导作用。

三、三聚氰胺奶粉事件中受害人的赔偿标准不合理

    对在三聚氰胺奶粉事件中受害患儿的赔偿数额，卫生部拟定了一个统一的标准：死亡赔偿20万元、重症赔偿3万元、普通症状赔偿2000元[8]。这个标准不但过于僵化，没有很好地解决实际损害问题，也未与受害者及其家属或者他们的代表进行协商；总的来说，这个标准是违背法理和法律的。

    卫生部的硬性标准，虽然以行政手段确保了救济的效率，但因为缺乏公正性基础和对实际各种复杂因素的考虑，难以达到公正与效率兼顾的理想社会效果。仅将损害结果简单地划分成三类为赔偿标准，没有考虑实际中复杂的损害结果，例如以重症为例，没有考虑有无合并症、并发症、有无后遗症或器官损害、摘除、治疗康复时间等等，是不合理也不公平的。同时，仅从表面损害结果为标准，没有考虑到三聚氰胺在奶粉中的含量、饮用时间的做法也是有失妥当的。少量的三聚氰胺进入体内后，正常人体完全可以将其排泄至体外的；只有其在体内达到一定数量，即单位时间的摄入量或累计尚未排出的量超过了人体的“排毒、解毒”能力，损害结果才会产生。另外只要出现“肾结石”等损害结果，又曾饮用三聚氰胺企业奶粉的患儿，就能根据以上的标准得到赔偿，而完全忽略了可能存在其他致病因素的情形，不完全符合法律对因果关系的判断原则，对于企业来说也不尽公平。

    三聚氰胺奶粉事件发生时，《民法通则》是民事法律领域有效的法律，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“人损解释”）也是现行有效的司法解释；两者毫无疑问应当是人身损害赔偿的依据，完全适用于本次事件的赔偿事宜，卫生部没有必要也没有权力超越现行法律去制定其他赔偿标准。

    当然，依照《民法通则》、《人损解释》的赔偿依据有一个缺陷，即区分地区不同和是否城镇户口而确定不同的给付标准，导致“同命不同价”的不公平现象。笔者认为，从公共致害事件来讲，赔偿原则应当是“就高不就低”的。关于这一点，《侵权责任法》也有相关的法律依据和精神。[9]为了更好地保护受害者的合法权益，在本次赔偿标准上，也应予以参照适用。

四、赔偿基金的信息披露不够全面及时

    本次赔偿基金的相关消息一出，并没有达到完满解决三聚氰胺奶粉事件的预期效果，反而质疑四起，主要原因在于信息不公开、不透明：三聚氰胺奶粉赔偿基金被质疑为一笔“糊涂账”；中国人寿保险股份有限公司对本次赔偿基金进行托管虽然具有合理性和权威性，但却没有提供相应通畅的咨询渠道，反而认为属于国家机密，显然是不适当的，另外巨额利息的去向不明也使之成为众矢之的，没有完全实现国家成立赔偿基金期望通过良好的基金模式管理受害者赔偿资产的目的。

    公共卫生事件的赔偿基金，关乎受害者、出资企业、行业和社会的切身利益：一、基金涉及的利益人群很广，而且一般都是社会弱势群体，保证基金专款专用，是保障受害者合法权益的基本要求；二、基金的管理和使用应当按照出资筹措的目的进行，及时、准确地披露相关信息，是对出资企业负责任的要求和体现；三、基于基金是用于救济受害者、完满解决三聚氰胺奶粉事件的目的，设立基金对于保护乳制品生产行业的声誉和挽回消费者对国产乳制品的信心具有极为关键的作用；四、基金数额巨大，封闭运作、封锁信息，容易引发“贪污”、“受贿”等违法犯罪问题。根据国外基金及其运作方式的经验，除了保证基金来源的稳定、资金缺乏后及时补足外，还须做到及时、准确地披露相关信息，接受社会监督，让基金在阳光下运作，是其发挥应有作用的重要前提条件之一。

    根据分权制衡理论，为了保障基金资产的安全，基金出资人不应充当基金保管者的角色，而应由专门的基金托管人保管基金资产，但须对基金出资人负责。基金托管人的条件是：完全独立于基金管理机构、具有一定的经济实力、实收资本达到一定规模、具有行业信誉的金融机构。在国外，保险公司充当基金托管人也不是个案。所以，三聚氰胺奶粉赔偿基金由实力强大的中国人寿托管，完全是合理的。本次事件中，中国人寿主动承担起托管任务，而且不收取任何报酬，是其具有社会责任感的体现，值得赞扬。但是在托管中，还应做到信息公开透明，否则容易引起公众的猜疑，如本次关于“巨额利息去向不明”的质疑，否则“好心做坏事”，不但未能更好地树立良好的企业形象，反而影响了企业已有的形象。

    基金托管者依法履行相应责任、进行信息披露的具体做法可以采取多种载体、形式进行，如定期或不定期地在官网、行业协会网站和市级以上电视台、电台、报纸等权威媒体上发布准确的信息，包括资金来源、孳息、赔付等情况，设立通畅的渠道方便受害者咨询和社会监督。此外，还需要将相应的情况及时、准确地向出资人、行业协会以及负有职责的行政机关汇报。

五、三聚氰胺奶粉事件中免费体检与费用承担同样存在问题

    笔者认为，本着对国民负责任的态度，本次公共卫生事件发生后，除了经济赔偿外，国家还要求各大中医院开展免费的体检活动，对潜在的受害人群进行排查。从卫生行政机关和医疗机构本身的职责来说，这种做法无疑是正确的，依据便是《医疗机构管理条例》第39条“发生重大灾害、事故、疾病流行或者其他意外情况时，医疗机构及其卫生技术人员必须服从县级以上人民政府卫生行政部门的调遣”的规定。

    但医院承担了普查义务，是否就意味着该服务的提供是免费的呢？笔者认为，由于公立医院的公益性和职能特殊性，由其负担部分费用、再由国家补贴部分费用的方式尚属合理合法；但对于营利性医院来说，便是没有法律依据了，根据《医疗机构管理条例》第37条“医疗机构必须按照人民政府或者物价部门的有关规定收取医疗费用，详列细项，并出具收据”的规定，其应当由国家以补贴的形式进行付费。当然，由于本次事件中单位时间内检查人群数量庞大，而且通过检查发现潜在病人后可能带来治疗收益，对于医疗机构而言也是一次很好的宣传机会，营利性医院在开展体检活动时也可以适当予以优惠。对于经过体检普查、发现肾脏出现阳性症状或体征，需要进一步治疗的，由此产生的治疗费用理所应当由基金承担。

    检查费用部分或者全部由政府承担，是政府履行行政责任的表现。我国提出“三个代表”和“三个至上”，均肯定了人民的利益应当受到政府的重视和保护；从社会公平正义的要求上说，构筑社会救助和社会保障机制也是政府的一个重要职能。我国还是《经济、社会文化国际公约》的缔约国，政府应当承担起保护民众身体健康及社会公共卫生安全的国际义务。如果将理应由政府承担的费用全部转由医疗机构“买单”，造成“政府请客，医院买单”，不仅增加了本已极为紧张的医疗资源的负担，而且有将政府的责任推卸给社会的嫌疑，是不合理的。

    三聚氰胺奶粉赔偿基金不仅关系到广大受害者的人身权益，还关系到作为人口大国的乳制品行业的生存和发展，更关系到国民对政府执政能力的信心，对于目前频发的食品安全问题引发的公共卫生事件的解决做出了有益的尝试。如何让基金规范化运作、发挥其应有的作用、达到其预期的效果，是本次奶粉事件完满解决的关键，责任企业、行业协会、基金托管企业和政府都应予以重视。

本文已发表于2011年第四期《医学与法学》上。