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校车事故理赔刍议
2012/8/31 0:00:00

校车事故理赔刍议

文/程跃华* 梁结文**

 

让我们来看一下一组发生在2011年的、让人心酸的数据和事实。12月24日,云南广南校车事故导致7死7伤;[1]12月21日,云南文山校车事故造成2死23伤;[2]12月19日,江苏丰县校车坠河事故导致学生15死、23伤;[3]11月16日,发生在甘肃省正宁县的校车事故19人死亡(其中17名幼儿),18人重伤、26人轻伤;9月26日,山西省灵石县的校车事故中7名初中生死亡,2人重伤、3人轻伤;7月20日,大连市开金州新区的校车事故导致17个孩子均不同程度受伤;4月14日,新疆维吾尔自治区,事故造成3人死亡、6人受伤;3月14日,北京门头沟的肇事校车超载超速造成2人死亡(一名成人)、3名儿童受伤;3月,湖北武汉,校车落水导致4死3伤;7月,陕西西安,校车为躲避行人而翻车,导致7人受伤。[4]

以上的只是由媒体公布的一部分数据而已,事实上,校车事故在最近几年时有发生,但直到甘肃校车事故,才引起政府的重视——12月11日,国务院法制办公布了《校车安全条例(草案征求意见稿)》。[5]但讽刺的是,就在第二天,江苏丰县校车事故便发生了。

校车上承载的都是“祖国未来”、“家庭未来”的学生[6]们,应当尤为受到社会的关注。对于已经发生的不幸,除了反思过去和改进未来外,如何对受害者及其家属进行赔偿、给予其身体治疗和心灵抚慰,亦是事故发生后的当务之急。

 

一、侵权或违约,不同的案由适用不同的法律规定。

(一)适用法律

校车事故涉及的法律关系,包括校车承运人与学生(法定代理人为家长)之间的客运合同关系以及受害人与致害人之间的人身损害的侵权法律关系。有时,校车承运人既是承运人又是致害人。因此,与之相关的诉讼,可以是违约之诉,也可以是侵权之诉,两者竞合时,受害人可以依据《合同法》第一百二十二条的规定,选择对自己有利的案由维权。

侵权之诉适用的法律主要有《侵权责任法》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》;违约之诉主要适用《合同法》及相关的司法解释。

由于适用不同的法律,所以两种诉由在归责原则、责任构成要件、责任承担、免责事由、举证责任分配、诉讼管辖和时效,以及赔偿主体和项目上都有很大的区别。在校车事故的责任构成上,侵权之诉主要为侵权行为、主观过错、损害后果和侵权行为与损害后果的因果关系四要件,而违约之诉则为合同合法有效、违约行为两要件。在校车运输合同中,承运人的合同义务是把学生安全(包括人身和财产安全)运输到目的地,有损害后果即为有违约行为,两种诉由的区别主要体现在是否需要责任人有过错。侵权之诉要求侵权人有过错,违约之诉只要求有违约行为、而不考虑违约方的过错;此归责原则的不同,导致了不同的举证责任和免责事由。至于责任承担主体和方式以及诉讼时效等将在以下作进一步介绍。

(二)赔偿主体

侵权之诉的赔偿主体为侵权人,可因不同的情况而有不同的处理。第一种情况,如果事故是由于校车自身的问题引发的,如刹车不灵导致车辆失控而发生学生人身、财产损害的,赔偿主体为校车车主。第二种情况,事故是由于司机的不当操作而导致的,如果只是一般的过失,则由司机的雇主即校车车主承担赔偿责任;如果司机存在故意或重大过失,如司机醉酒驾驶、超速驾驶等,则由司机与其雇主承担连带赔偿责任。受害者及其家属可以要求司机、雇主其中一人或者两人承担全部责任,但为保障受害者最大限度地获得有效赔偿,可将司机和雇主共同列为赔偿义务人。第三种情况,是由于第三人(交通事故相对人)的过错,与校车相撞导致学生损害的,由该第三人承担赔偿责任。

而如果选择违约之诉,则情况比较简单,根据合同的相对性,直接追究作为承运人的校车车主的违约责任。

判断上述的“校车车主”谁属,需要看校车的所有人或者冠名人,只要学校是其中之一,就需要承担“校车车主”的责任,否则为其他如汽车公司、私营车主等。

(三)诉讼时效

侵权之诉的诉讼时效,根据《民法通则》第一百三十六条第一项 “身体受到伤害要求赔偿的” 规定为1年,违约之诉则属于一般的诉讼时效2年,均以事故发生之日起算(在侵权之诉中,如受害人受到伤害,住院治疗的,自治疗终结时起算)。受害人必须在诉讼时效期间内行使请求权,否则将得不到法院的支持。

当然,以上的诉讼时效可因为法定事由而中止或中断。如诉讼时效的最后六个月里,受害人遇到不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的,诉讼时效中止,等这些原因消除后再继续计算。或者受害人在诉讼时效期间内向法院、责任人主张权利或者责任人同意赔偿的,诉讼时效因中断而重新计算。为此,受害人要注意保留好诉讼时效中止、中断的证据。

(四)精神赔偿

虽然法律规定的侵权之诉和违约之诉的责任承担方式有很多的不同,但从校车事故这种典型的两种诉由竞合的情况来看,责任承担方式主要还是赔偿损失。但在赔偿项目上,两种诉由还是有所区别的,那就是精神损害赔偿。

由于精神损害赔偿具有很强的人身依附性,在一般情况下,只能在侵权之诉中要求精神损害赔偿,法院一般不支持违约之诉中的精神损害抚慰金诉求。因校车事故导致重伤、遗留残疾或者死亡等严重后果,受伤学生和死亡学生的家属受到严重精神损害的,可以根据《侵权责任法》第二十二条的规定,主张精神损害赔偿。[7]在如交通事故的侵权行为导致多人损害的情况中,要求精神损害赔偿属于惯常做法,部分地区的司法实践中对造成受害人死亡的精神损害抚慰金一般会支持5万元。[8]需要注意的是,对于精神损害赔偿的请求需要与损害赔偿请求一并提起,否则将丧失该请求权。[9]

由于精神损害抚慰金是一笔数额不少的费用,所以除非超过了1年的人身损害侵权之诉的诉讼时效,在受害学生或家长选择诉讼方式维权时,笔者不支持受害学生及其家属提起违约之诉,而应提起侵权之诉以最大化地维护自己的合法权益。

 

二、计算赔偿时,死亡赔偿金应适用城镇标准。

在去年众多校车事故中,最受关注的莫过于甘肃正宁县和江苏丰县的校车事故了,故以下计算以该两地为例。侵权人的侵权行为造成他人人身伤亡的,赔偿项目[10]的主要依据是《侵权责任法》第十六条和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《人损解释》)第十七条的规定,具体的数额计算依照《人损解释》的相关规定进行。

如果校车事故导致受害学生人身损害的,赔偿费用主要包括“医疗费、护理费、交通费、住宿费、住院伙食补助费、必要的营养费”等为治疗和康复实际或将来必须支出的合理费用。

如果导致受害学生死亡的,赔偿项目主要涉及死亡赔偿金和丧葬费,若有抢救费用则按实际发生的医疗费赔偿。死亡赔偿金为受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准,统一计算20年;甘肃正宁县受害城镇学生的为14969元/年[11]*20年=299380元、农村学生的为3870元/年[12]*20年=77400元;江苏丰县受害城镇学生的为22944元/年[13]*20年=458880元、农村学生的为9118元/年[14]*20年=182360元。[15]值得注意的是,如果死亡学生中有户口或经常居住地为城镇的,应统一适用城镇标准;[16]如果有受害学生住所地或者经常居住地标准高于事故发生当地标准的,从高标准计算。[17]

一种意见认为,由于校车事故通常发生在经济不发达的农村地区,受害的基本都是农村孩子,应按农村标准计算死亡赔偿金,笔者认为此做法是不公平的。死亡赔偿金的性质是补偿死者的“收入损失”,[18]故以其生前与经济收入、支出最密切的住所地(户籍所在地或经常居住地)为依据区分农村和城镇两标准;从上述的“从高标准计算”规定,也可以看出这一立法原意。这样的区分法,虽然有“同命不同价”的嫌疑,在一定程度上是合情的、也有法理依据的。但对于在校车事故中死亡的农村孩子,也以通常的标准确定其住所地为农村,继而适用农村标准赔偿,既不公平也违反了上述立法原意。这些农村孩子由于“撤点并校”被迫到离家较远的城镇上学,其日常开销与城镇孩子是没有区别的。城镇学校不会像《人损解释》那样,区分城镇和农村,对孩子的学杂费、餐饮费等开销采取不同的收费标准。所以,在确定这些农村孩子的住所地,应当以“与经济最密切联系地”为原则确定经常居住地,而不必拘泥于“公民离开住所地最后连续居住一年以上的地方”;继而适用城镇标准计算死亡赔偿金。

丧葬费以受诉法院所在地上一年度职工月平均工资为标准,计算六个月。江苏丰县校车事故赔偿的丧葬费为40505元/年[19]/2=20252.5元,甘肃正宁县的为29588元/年[20]/2=14794元。[21]

所以,在不考虑抢救费用和财产损失的情况下,按照2010年的标准计算,江苏丰县和甘肃正宁县校车事故死亡学生的家属至少分别能得到529132.5元和364174元的赔偿额,[22]该赔偿项目仅包括死亡赔偿金、丧葬费及精神损害抚慰金三项。

 

三、甘肃正宁县和江苏丰县两政府主动协调赔偿值得赞颂,赔偿金额也算合理,但甘肃正宁县政府强行将保险赔付计算在损害赔偿金中的做法有欠妥当。

(一)赔偿方案

据报道,甘肃正宁县“11·16”特大交通事故发生后,根据相关赔偿标准,政府部门拟定对每一名遇难人员赔偿人身保险、优抚救助金共计43.6万元。部分参加了商业保险的遇难幼儿及受伤幼儿的赔付金额已经通过“绿色通道”拨付到正宁县支公司。[23]而江苏丰县校车事故的赔偿方案,根据受害者家属和丰县政府签订的协议显示,为省市县三级政府补助18万元、孩子安置费2万元、家属的精神损失费5万,另外再按照江苏省国民经济标准进行补偿20年共25.2万,累计每个遇难家属将得到50.2万元的赔偿。[24]

(二)保险性质

对于以上政府作出的赔偿方案,笔者认为部分是值得商榷的。尽管江苏丰县政府的赔偿项目与法律规定的有所不同,但总额也仅略少于侵权赔偿数额,也算合适。而甘肃正宁县政府的43.6万元分为人身保险赔偿和优抚救助金,若上述的36.4万人身损害赔偿相当于优抚救助金,那么人身保险赔偿即为7.2万元。如果受害学生购买的人身保险赔偿大于7.2万元的话,那么甘肃正宁县政府就有把受害学生的保险赔付费用替代人身损害赔偿的嫌疑,是极为不妥的。

人身保险合同是典型的第三人利益合同,有权主张保险金的是被保险人或受益人。若被保险人死亡,又没有明确指定受益人或受益人死亡或丧失、放弃受益权的,保险金则依《保险法》第四十二条的规定转变为被保险人的遗产。政府不是受益人,其无权决定将保险金归在赔偿金内。另外,从法律性质上讲,保险合同是一种射幸合同,即只要发生了保险合同约定的事实便会产生保险赔偿,与侵权赔偿无关。而且,人身保险不存在超额赔偿问题,与侵权责任之间没有替代关系,计算侵权赔偿时不应把保险金算进去。[25]所以说,甘肃正宁县政府混同了侵权法律关系(或客运合同关系)和保险法律关系,将保险赔付费用当成侵权赔偿款的做法是违反法律规定的。

 

四、政府应对校车事故承担相应的责任。

(一)法理基础

政府应当为校车事故负责,因为“政府在保障学生安全方面是第一责任人”[26]。政府推行“撤点并校”行动,大量的小型农村中小学校被撤掉;同时,政府对校车或者住宿的投入又远远没有跟上,[27]导致了大量的农村学生被迫乘坐安全、技术条件达不到校车标准的“校车”,这必然加大校车事故发生的偶然性。即便政府不投入校车,最起码其负有对校车安全的监管职责;但现实中由于监管不到位甚至是无监管,“报废车上路”、“超速超载”、“司机无资质”、“醉酒驾驶”等现象大量涌现,让校车事故的爆发成为了必然!所以,政府理应为此承担相应的责任。

(二)具体依据

在具体责任承担上,校车安全问题涉及到教育、公安、交通等多个部门,但截至目前为止,尚未有法律、法规明确规定哪个部门对校车负有监管职责,更未见在校车事故发生后有哪个部门作为责任主体承担其相应的责任。鉴于目前校车问题已经引起国务院的关注,监管职能和责任承担问题将在未来逐渐得到明确。

2011年12月11日,国务院法制办公布的《校车安全条例(草案)》第六条规定了由政府领导并协调教育、公安、交通运输等部门对校车安全负有各自领域内的监管职责。[28]虽然这只是草案,但可以看出,加强校车安全监管、职责落实到各政府部门是未来的立法方向。部分地方政府部门也作出了响应的行动,如今年2月14日,成都市教育局发出了《关于进一步加强学校(幼儿园)交通安全工作的通知》,并联合市公安局、市安监局等部门对校车安全状况进行抽查。[29]事实上,成都市教育局、市交管委、市公安局、市安全生产监督管理局曾在2009年联合下发《成都市教育系统校车安全管理规定(试行)》,[30]对校车安全的监管作出了规定。

在《校车安全条例》等行政法规、地方政府规章出台后,或者之前也有地方政府对校车安全监管作出过明确规定的,若行政机关行政不作为、没有依法履行监管职责、导致校车事故的发生,受害者及其家属是有权依照该明确的法律规定,要求其赔偿的。

(三)行政责任与民事责任

在校车事故中,产生了政府行政责任与侵权人或违约人民事责任的混合,对此情形下的赔偿责任分担问题,法律上没有明确规定,学界中存在着以下三种观点:1、“民事穷尽说”,认为国家赔偿是一种最终的救济制度,受害人通过民事救济无法得到赔偿时可要求国家赔偿,因为“只要国家机关违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损失,且权利人无法通过其他途径受偿的,我们就认为存在国家赔偿责任中的因果关系”[31];2、“行政先行赔偿说”,认为应当先由行政机关赔偿全部损失,后行政机关再向民事侵权主体追偿,或者先寻求国家赔偿,不能完全填补损害的再依民事赔偿解决[32];3、“份额责任与附带程序说”,是“由法院依据自由裁量权确定行政机关的责任份额,判令行政机关赔偿相应的损害”[33],“行政机关责任和第三人责任并存”[34]

司法实践中对此问题也没有统一的做法,比较偏向第三种观点,如2001年最高院曾作出《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》,指出“由于公安机关不履行法定职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时,应当考虑不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”。但该批复过于简单,且没有区分民法与行政法上责任、违法性和赔偿范围等实体方面的不同性质,也没有考虑两种诉讼的管辖、诉权等程序方面的衔接,而且还可能出现赔偿大于实际损失的情况、或者因为民事责任人无法赔偿而使受害人实际得到的赔偿远远不足的局面,所以存在很大的问题。

第二种做法虽然能更好地保护受害者权益,但有颠倒了民事责任与行政责任的主次位置的嫌疑,毕竟损害结果的直接原因还是民事侵权或违约,行政不作为仅为间接原因;而且这样的规定使受害人本应承担的求偿成本全转移至国家身上,这对国家及国库造成了很大的压力,对民事责任人来说,求偿主体由平等的民事受害主体变成了强有力的国家,是不公平的。

相比较而言,笔者更支持第一种观点。先民后行的做法,可以避免基于民事责任与行政责任之间的差异而可能产生的理论和实践上的困境,又切实体现民事赔偿的“填补损失”的性质和民事责任与行政责任的主次关系,平衡了民事责任人与受害人的诉讼地位;对于类似校车事故中侵权人无力承担赔偿的情形,先民后行的做法体现的是国家救济的补充性,受害者在民事赔偿不足时最终也能得到切实的国家赔偿。虽然该做法在受害人能够得到切实的民事赔偿后,存在行政机关逃脱责任的嫌疑,但综合来说是比较合理的。

值得一提的是,在甘肃正宁县、江苏丰县校车事故善后处理中,当地政府主动出面斡旋、解决赔偿问题,为各地政府在处理校车赔偿问题上树立了一个很好的榜样。当然,我们更希望的是中央和各地政府切实加强对校车的投入和监管,尽量避免再发生类似的悲剧,还孩子们一条安全的上学之路。

本文已发表于《广州律师》2012年6月第三期(总第38期)



*  程跃华,广东三环汇华律师事务所律师,全国律协知识产权委员会委员,广州市律协医疗法律委员会主任。

** 梁结文,广东三环汇华律师事务所律师助理,中山大学法律硕士。

[1] 广南贫困县有公务车433辆 无一辆校车.云南网.

[2] 云南省丘北县教育局:孩子上学还是徒步更安全.

[3] 江苏徐州校车翻侧事故专题.

[4] 盘点:2011年特大校车事故.来源:凤凰网.

[5] 法制办公布《校车安全条例(草案征求意见稿)》.法制办网站.011年12月11日

[6] 在校车事故中遭受人身、财产损害的不单是学生,还有司机、同车教师.甚至还有校车外的人员,但本文的关注点主要是学生,其他情况暂不讨论。

[7] 因这里已经较为详细介绍了精神损害赔偿问题,以下第二部分关于赔偿项目及计算问题的介绍就不再涉及该项目了。

[8] 如2004年出台的《内蒙古自治区道路交通事故损害赔偿项目和计算办法》第六条规定,(一)当事人死亡其近亲属提出精神损害赔偿的,精神抚慰金按照总数50000元(含本数,以下类同)以下的金额酌情给付。

又如2005年9月江苏省发布的《关于处理交通事故损害赔偿案件有关问题的指导意见》规定,确定精神损害抚慰金时,一般不宜超过5万元。

[9] 《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第六条 当事人在侵权诉讼中没有提出赔偿精神损害的诉讼请求,诉讼终结后又基于同一侵权事实另行起诉请求赔偿精神损害的,人民法院不予受理。

[10] 由于上文已介绍了精神损害赔偿的项目,故此部分不再提及精神损害抚慰金问题。

[11] 关于甘肃省2011年国民经济和社会发展计划执行情况.来源:《甘肃日报》.2012年01月26日

[12] 关于甘肃省2011年国民经济和社会发展计划执行情况.来源:《甘肃日报》.2012年01月26日

[13] 关于江苏省2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告.江苏省发展和改革委员会国民经济综合处. 2011-07-08

[14] 关于江苏省2010年国民经济和社会发展计划执行情况与2011年国民经济和社会发展计划草案的报告.江苏省发展和改革委员会国民经济综合处. .2011-07-08

[15] 因为“上一年度”的标准是指一审法庭辩论终结时的上一个统计年度,按通常情况是指2011年,而上述江苏省公布的最新相关数据为2010年的。从目前江苏的经济发展水平不断提高的态势可推知尚未公布的2011年的相关数据应该比2010年的高,如果按2010年两数据的增速分别为13%和13.5%来预算,赔偿额分别应该为596544元、246186元。下同。

[16] 《侵权责任法》第十七条 因同一侵权行为造成多人死亡的,可以以相同数额确定死亡赔偿金。

[17] 《人损解释》第三十条  赔偿权利人举证证明其住所地或者经常居住地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入高于受诉法院所在地标准的,残疾赔偿金或者死亡赔偿金可以按照其住所地或者经常居住地的相关标准计算。

    被扶养人生活费的相关计算标准,依照前款原则确定。

[18] 最高院民一庭 编著. 最高人民法院人身损害赔偿司法解释的理解与适应[M]. 北京:人民法院出版社. 2004. 365,司法解释采“继承丧失说”,死亡赔偿金是对未来损失的赔偿,同时采用“定型化赔偿模式”。

[19] 2010年江苏省职工平均工资及指数.江苏省统计局.

[20] 甘肃省2010年度职工平均工资.中国工伤损害赔偿网..2011-10-20

[21] 这里的数据都是2010年的数据,如上述死亡赔偿金江苏标准的分析,尚未公布的2011年数据将更高。

[22] 由于笔者是支持以城镇标准计算死亡赔偿金的,所以这里的总数是城镇标准计算出的总数。

[23] 甘肃正宁校车事故赔偿方案:每名遇难人员将获43.6万元赔偿金.来源:人民网-甘肃频道.2011年11月18日.

 

[24] 江苏校车事故赔偿50.2万/人 家属被要求尽快签协议.来源:中国经营网.2011-12-16.

[25] 程跃华,梁结文.温州动车事故理赔刍议.广州律师[J].2011年8月第四期(总第33期).第44页。

[26] 朱永新在腾讯“两会问道--如何保障校车安全”专题的讲话.2012年3月2日

[27] 事实上,我国教育经费的投入一直排在世界末尾,基础教育学生人均投入仅仅是世界水平的二十五分之一。除了投入少,在投入分配上又极不合理,体现为“重高校、轻基础、重城市、轻农村”的特点,农村基础教育的经费极少,更别说那些偏远山区了。试问面对如此可怜的教育经费,农村孩子能上学已经不错了,又如何奢望坐上名正言顺的“校车”呢。

[28] 《校车安全条例(草案)》第六条规定,“县级以上地方人民政府对本行政区域内的校车安全管理工作负总责,统一领导、组织、协调本级人民政府有关部门履行校车安全管理职责。县级以上地方人民政府教育行政部门负责……。县级以上地方人民政府公安机关交通管理部门负责……。县级以上地方人民政府交通运输、工业和信息化、产品质量监督、安全生产监督管理等有关部门……负责……”

[29] 成都夯实校车安全监管工作近期抽查校车安全状况.新华网-四川法制. 2012-02-15 14:02:19.来源:成都日报

[30] 同2

[31] 马怀德主编. 国家赔偿法学[M]. 北京:中国政法大学出版社,2005年. 50-51。

[32] 邓志伟.行政不作为引起的国家行政赔偿责任与物件致人损害的民事赔偿责任竞合处理初探[J].法律适用.2007年第3期

[33] 马玮玮.行政不作为赔偿责任的认定[J].山东审判.2005年第2期

[34] 杨小军.怠于履行行政义务及其赔偿责任[J].中国法学.2003年第6期。