文/程躍華[1] 梁結文[2]

摘要：三聚氰胺奶粉事件賠償基金在萬眾期待中成立了，但卻沒有收到預期的良好效果，反而遭到了各方的質疑。針對這些質疑，筆者分析出主要原因在于基金的資金來源不完全合理、受害人的賠償標準不合理、信息披露不夠全面及時等。在本文中，筆者參考了外國的經驗，結合我國的國情和公共衛生事件的特點，提出了相關的建議。另外，筆者還認為應當由國家負擔、醫院組織開展免費的三聚氰胺潛在受害人群排查活動，以完滿解決三聚氰胺奶粉事件。

關鍵詞：基金；賠償；三聚氰胺；公共衛生事件

Discuss on Compensation Fund of Melamine Milk Powder

Cheng Yuehua  Liang Jiewen

          Abstract: Compensation fund of melamine milk powder was established in highly anticipated, but it didn't receive a good result as expected. Instead, it was called in questions. According to these questions, the author analysed the main reason as follow: capital of fund source was not entirely reasonable, standard of victim compensation was not reasonable, and information disclosure was not in time and comprehensive. In this paper, the author referenced the foreign experience, and combined with the situation of our country and the characteristics of the public health event, than put some forward suggestions relevantly. In addition, in order to solve the events of melamine milk powder successfully, the author also believed that free regularly crowd activities for melamine potential victims should be organized by hospital and paid by the State.

Key words: fund; compensation; melamine; public health event

    三聚氰胺奶粉事件已經過去數年，最近關于該事件的賠償問題再一次引起社會各界的強烈關注。今年五月底，乳協在其官網上公布了三聚氰胺奶粉事件的醫療賠償基金的管理及支付等情況：由有關責任企業出資籌集了總額11.1億元的賠償金。該賠償金的用途主要有兩方面，一是設立2億元醫療賠償基金，用于報銷患兒急性治療終結后、年滿18歲之前可能出現相關疾病發生的醫療費用；二是用于發放患兒一次性賠償金以及支付患兒急性治療期的醫療費、隨診費，共9.1億元。[3]此消息一出，立即引起了社會各界的眾多關注和質疑，特別是對其中醫療賠償基金的管理問題。以下筆者將結合國外的相關經驗，針對現實中的質疑，發表一下對本次三聚氰胺奶粉賠償基金的一些看法。

一、公共衛生事件及其賠償基金的成立具有合理性

    公共衛生事件及賠償基金，在國外早有先例。日本有類似的“毒奶粉”事件[4]——1955年8月24日，日本著名的乳制品企業森永公司誤將有毒化合物（俗稱砒霜）當做乳質穩定劑添加到了奶粉中，導致不幸死亡的嬰兒就達130名。對于該事件的賠償，森永公司當即支付了慰問金，企圖就此了斷。迫于受害嬰兒家屬施加的壓力，當時的日本政府出面處理該事件，但受害者及其家屬對處理結果感到明顯不公。砒霜嬰兒的父母們因而成立了“森永奶粉中毒兒童保護會”進行維權。經過十多年的抗爭，最終“保護會”、厚生省和森永公司決定，由森永公司出資成立受害者恒久救助組織“光協會”。該協會的主要職能是代表受害者對此后發生的損害，和企業談判賠償問題。根據協會制定的標準，依照受害程度的不同，受害者每月可獲得6 萬到7 萬日元不等的救助金。此后的35 年間，森永公司已經累計支付410 億日元的救助金，而且賠償費用仍在不斷發生中。

    由于公共衛生事件涉及的受害者眾多，社會影響較大，普通的民事侵權賠償救濟方式耗費時日和人力，難以迅速地解決眾多受害人的后續治療和賠償問題，所以對于受害者的賠償問題難以通過普通的“一對一”民事侵權賠償救濟的方式解決。從日本的經驗來看，對于公共衛生事件受害者賠償問題的解決，以基金形式進行救濟，具有良好的效果。筆者認為，建立賠償基金，具有明顯合理之處：一、可以保證賠償資產的穩定性，保障受害者的求償權真正實現，而不因某些侵權企業缺乏足夠的賠付能力或通過破產來逃避巨額的賠償款（如“齊二藥假藥事件”中齊齊哈爾第二制藥有限公司在事件解決前便“迅速”被宣告破產）；二、可以通過專業、強大的力量去幫助通常情況下處于弱勢群體的受害者與侵權企業進行抗爭和衡平雙方的利益；三、基金的建立對于維護和促進行業的利益、打破行業“潛規則”具有不可忽視的作用；通過基金的形式把責任和風險分配至行業內的每個企業頭上，增強其“一榮俱榮、一損俱損”的意識，使之相互監督，以達到良性競爭的局面；四、從維護社會穩定的角度來說，將公共衛生事件通過規范、有效的基金及相關制度解決，可以緩和社會矛盾，減少社會不穩定因素，能更好地體現“公平”、“正義”、“和諧”的基本社會價值取向。

二、三聚氰胺奶粉事件賠償基金的資金來源不完全合理

    賠償基金涉及的領域范圍很廣，除了本次涉及的公共衛生事件外，環境侵權、國際油污損害、道路交通人身損害、醫學和藥學等領域，均有可能涉及。其中在藥學領域，德國、日本及美國的藥害救濟制度經過三十多年的實踐，經驗相對比較成熟，值得本次三聚氰胺奶粉損害賠償基金借鑒。

    在賠償基金來源問題上，德國的做法是主要由藥品生產者提供，藥品生產者向保險公司投保責任險，藥品生產者與金融機構約定由后者承擔賠償責任，以免除賠償義務人的賠償責任或對賠償義務人提供保證。日本則主要由藥品生產者通過一般捐款和附加捐款的方式進行。其中一般捐款是以藥品生產者上一年藥品銷售量為基礎，與厚生省所規定的基礎交易額捐款率計算所得金額為捐款額；附加捐款是根據“醫藥品機構”上一年度所決定支付的救濟金加以計算。同時，國家對該機構的事務費用進行一定的撥款補助。美國的做法也是由藥品生產者按照其藥品價格和市場占有率給付風險金。也有國家采取保險的形式，由藥品生產者根據其市場占有率來支付保費，如瑞典。[5]

本次三聚氰胺奶粉損害賠償基金，基本是由相關責任企業出資籌集的,據相關上市企業年報顯示，廣州雅士利集團與其下屬生產商山西雅士利乳業、施恩嬰幼兒營養品共支付6120萬元（如非特別說明，以下單位均為人民幣），伊利支付4463.33萬元，圣元乳業年報也顯示支付款項230萬美元(約合人民幣1564萬元)，蒙牛乳業支付997萬元，光明乳業支付404.7萬元。[6]根據國家質檢總局公布的檢查結果顯示，全國共有22家企業生產的奶制品含有三聚氰胺。其中三鹿集團因每公斤奶粉中的三聚氰胺含量高達2563毫克高居于榜首，其賠償額高達9.02億元；但具體該基金在考慮三聚氰胺含量的同時是否考慮了各企業奶粉的市場占有率，沒有公開的信息資料。

    筆者認為由企業賠償款作為賠償基金的唯一來源的做法是不完全合理的。因為單從這樣的途徑收集到的賠償款項畢竟是有限的，而且有的企業因為破產等原因，實際上根本無力支付賠償款。正如本次三聚氰胺奶粉事件中，三鹿集團在事件發端不久便宣告了破產，賠償款9.02億實際上是由石家莊市政府支付的。由于本次事件影響較大，受到了中央的高度關注，迫于各方的壓力石家莊市政府不得已而為之。當然石家莊市政府在該事件里也負有不可推卸的責任，但責任企業破產了、政府主動或被動地承擔起賠償責任的事件的發生率畢竟還是極少的。再說，以行政資產賠付受害者的損失，雖然保護了受害者的權益，但全部以納稅人的錢去為責任企業的違法行為“買單”的做法缺乏合理性，也給國家財政增添了負擔。

    當然，從社會和諧的角度說，政府代替無賠償能力的責任企業承擔責任，對公共衛生事件的解決還是利大于弊的。而在更多的公共事件中政府是“撒手不管”的；有的甚至為了保護地方利益，更是主動以行政手段干涉民事侵權的處理。正如在上文提到的“齊二藥”事件中，筆者推測，當地政府存在積極介入和推進“齊二藥”的破產程序的嫌疑，在賠償問題上更是消極應對。即便法院的終審判決使受害者能夠實際得到賠償，但受害者在曠日持久的求償之路上耗費的心力確是無法彌補的，更別提那些根本無法獲得賠償的受害者了，同時在該事件中，是當事醫院承擔了替代責任。在公共衛生事件中已經歷了不幸的受害者，豈可讓他們因為賠償問題承受第二次的傷痛呢！

    由于公共衛生事件的特殊性，賠償基金的來源不宜按照一般民事侵權“誰行為誰負責”的做法，而應當由相關行業的企業共同擔負，以分散個別責任企業的賠償風險和壓力，并能保證受害者的損失得以最大限度、最為及時地彌補。“一個健全的社會，不僅要有公平的利益分配制度，而且要有公平的損失分配制度” [7]。對于營利性企業來說，在其享有收益權的同時應當負有相應的行業風險和損失承擔義務。參照國外的經驗，筆者認為該賠償基金的來源應當由三部分組成：一、國家責令強制相關行業的全部企業（如本次事件中則由乳制品生產企業）以風險金的形式投入基金，按照“誰受益誰負責”的原則，該風險金按產品年銷售額或者市場占有率的一定比例提取；這是基金來源的主要部分，也是企業承擔社會責任的要求和體現；二、公共衛生事件中罰沒款項的轉移部分，應當將對責任企業的行政罰款在上繳國庫后，抽取一定的比例轉移至賠償基金；三、政府投入，這是政府履行公共管理職責的要求；四、社會捐助，鼓勵社會各界關注并支持公共衛生事件。行業協會（如乳協）應當在基金的資金籌集中發揮好牽頭、組織和引導作用。

三、三聚氰胺奶粉事件中受害人的賠償標準不合理

    對在三聚氰胺奶粉事件中受害患兒的賠償數額，衛生部擬定了一個統一的標準：死亡賠償20萬元、重癥賠償3萬元、普通癥狀賠償2000元[8]。這個標準不但過于僵化，沒有很好地解決實際損害問題，也未與受害者及其家屬或者他們的代表進行協商；總的來說，這個標準是違背法理和法律的。

    衛生部的硬性標準，雖然以行政手段確保了救濟的效率，但因為缺乏公正性基礎和對實際各種復雜因素的考慮，難以達到公正與效率兼顧的理想社會效果。僅將損害結果簡單地劃分成三類為賠償標準，沒有考慮實際中復雜的損害結果，例如以重癥為例，沒有考慮有無合并癥、并發癥、有無后遺癥或器官損害、摘除、治療康復時間等等，是不合理也不公平的。同時，僅從表面損害結果為標準，沒有考慮到三聚氰胺在奶粉中的含量、飲用時間的做法也是有失妥當的。少量的三聚氰胺進入體內后，正常人體完全可以將其排泄至體外的；只有其在體內達到一定數量，即單位時間的攝入量或累計尚未排出的量超過了人體的“排毒、解毒”能力，損害結果才會產生。另外只要出現“腎結石”等損害結果，又曾飲用三聚氰胺企業奶粉的患兒，就能根據以上的標準得到賠償，而完全忽略了可能存在其他致病因素的情形，不完全符合法律對因果關系的判斷原則，對于企業來說也不盡公平。

    三聚氰胺奶粉事件發生時，《民法通則》是民事法律領域有效的法律，《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“人損解釋”）也是現行有效的司法解釋；兩者毫無疑問應當是人身損害賠償的依據，完全適用于本次事件的賠償事宜，衛生部沒有必要也沒有權力超越現行法律去制定其他賠償標準。

    當然，依照《民法通則》、《人損解釋》的賠償依據有一個缺陷，即區分地區不同和是否城鎮戶口而確定不同的給付標準，導致“同命不同價”的不公平現象。筆者認為，從公共致害事件來講，賠償原則應當是“就高不就低”的。關于這一點，《侵權責任法》也有相關的法律依據和精神。[9]為了更好地保護受害者的合法權益，在本次賠償標準上，也應予以參照適用。

四、賠償基金的信息披露不夠全面及時

    本次賠償基金的相關消息一出，并沒有達到完滿解決三聚氰胺奶粉事件的預期效果，反而質疑四起，主要原因在于信息不公開、不透明：三聚氰胺奶粉賠償基金被質疑為一筆“糊涂賬”；中國人壽保險股份有限公司對本次賠償基金進行托管雖然具有合理性和權威性，但卻沒有提供相應通暢的咨詢渠道，反而認為屬于國家機密，顯然是不適當的，另外巨額利息的去向不明也使之成為眾矢之的，沒有完全實現國家成立賠償基金期望通過良好的基金模式管理受害者賠償資產的目的。

    公共衛生事件的賠償基金，關乎受害者、出資企業、行業和社會的切身利益：一、基金涉及的利益人群很廣，而且一般都是社會弱勢群體，保證基金專款專用，是保障受害者合法權益的基本要求；二、基金的管理和使用應當按照出資籌措的目的進行，及時、準確地披露相關信息，是對出資企業負責任的要求和體現；三、基于基金是用于救濟受害者、完滿解決三聚氰胺奶粉事件的目的，設立基金對于保護乳制品生產行業的聲譽和挽回消費者對國產乳制品的信心具有極為關鍵的作用；四、基金數額巨大，封閉運作、封鎖信息，容易引發“貪污”、“受賄”等違法犯罪問題。根據國外基金及其運作方式的經驗，除了保證基金來源的穩定、資金缺乏后及時補足外，還須做到及時、準確地披露相關信息，接受社會監督，讓基金在陽光下運作，是其發揮應有作用的重要前提條件之一。

    根據分權制衡理論，為了保障基金資產的安全，基金出資人不應充當基金保管者的角色，而應由專門的基金托管人保管基金資產，但須對基金出資人負責。基金托管人的條件是：完全獨立于基金管理機構、具有一定的經濟實力、實收資本達到一定規模、具有行業信譽的金融機構。在國外，保險公司充當基金托管人也不是個案。所以，三聚氰胺奶粉賠償基金由實力強大的中國人壽托管，完全是合理的。本次事件中，中國人壽主動承擔起托管任務，而且不收取任何報酬，是其具有社會責任感的體現，值得贊揚。但是在托管中，還應做到信息公開透明，否則容易引起公眾的猜疑，如本次關于“巨額利息去向不明”的質疑，否則“好心做壞事”，不但未能更好地樹立良好的企業形象，反而影響了企業已有的形象。

    基金托管者依法履行相應責任、進行信息披露的具體做法可以采取多種載體、形式進行，如定期或不定期地在官網、行業協會網站和市級以上電視臺、電臺、報紙等權威媒體上發布準確的信息，包括資金來源、孳息、賠付等情況，設立通暢的渠道方便受害者咨詢和社會監督。此外，還需要將相應的情況及時、準確地向出資人、行業協會以及負有職責的行政機關匯報。

五、三聚氰胺奶粉事件中免費體檢與費用承擔同樣存在問題

    筆者認為，本著對國民負責任的態度，本次公共衛生事件發生后，除了經濟賠償外，國家還要求各大中醫院開展免費的體檢活動，對潛在的受害人群進行排查。從衛生行政機關和醫療機構本身的職責來說，這種做法無疑是正確的，依據便是《醫療機構管理條例》第39條“發生重大災害、事故、疾病流行或者其他意外情況時，醫療機構及其衛生技術人員必須服從縣級以上人民政府衛生行政部門的調遣”的規定。

    但醫院承擔了普查義務，是否就意味著該服務的提供是免費的呢？筆者認為，由于公立醫院的公益性和職能特殊性，由其負擔部分費用、再由國家補貼部分費用的方式尚屬合理合法；但對于營利性醫院來說，便是沒有法律依據了，根據《醫療機構管理條例》第37條“醫療機構必須按照人民政府或者物價部門的有關規定收取醫療費用，詳列細項，并出具收據”的規定，其應當由國家以補貼的形式進行付費。當然，由于本次事件中單位時間內檢查人群數量龐大，而且通過檢查發現潛在病人后可能帶來治療收益，對于醫療機構而言也是一次很好的宣傳機會，營利性醫院在開展體檢活動時也可以適當予以優惠。對于經過體檢普查、發現腎臟出現陽性癥狀或體征，需要進一步治療的，由此產生的治療費用理所應當由基金承擔。

    檢查費用部分或者全部由政府承擔，是政府履行行政責任的表現。我國提出“三個代表”和“三個至上”，均肯定了人民的利益應當受到政府的重視和保護；從社會公平正義的要求上說，構筑社會救助和社會保障機制也是政府的一個重要職能。我國還是《經濟、社會文化國際公約》的締約國，政府應當承擔起保護民眾身體健康及社會公共衛生安全的國際義務。如果將理應由政府承擔的費用全部轉由醫療機構“買單”，造成“政府請客，醫院買單”，不僅增加了本已極為緊張的醫療資源的負擔，而且有將政府的責任推卸給社會的嫌疑，是不合理的。

    三聚氰胺奶粉賠償基金不僅關系到廣大受害者的人身權益，還關系到作為人口大國的乳制品行業的生存和發展，更關系到國民對政府執政能力的信心，對于目前頻發的食品安全問題引發的公共衛生事件的解決做出了有益的嘗試。如何讓基金規范化運作、發揮其應有的作用、達到其預期的效果，是本次奶粉事件完滿解決的關鍵，責任企業、行業協會、基金托管企業和政府都應予以重視。

本文已發表于2011年第四期《醫學與法學》上。